L’ Italicum all’esame della Consulta. Il punto

Articolo di Antonio Caputo

Il 4 ottobre la Corte costituzionale e’ chiamata a decidere sulla legittimita’ costituzionale dell’italicum a seguito di ordinanze emesse dal Tribunale di Messina e di Torino .
Un appuntamento molto importante che precede il referendum costituzionale.
Sullo sfondo delle due ordinanze di Torino e Messina, che colpiscono al cuore il meccanismo iperpremiale dell’italicum e il sistema delle candidature multiple generatore di deputati in larga parte nominati, del tutto analogo a quelli del porcellum , anche’esse all’esame della corte Costituzionale, incombono :
– la questione relativa all’ apposizione del voto di fiducia, apposto dal
Governo alla Camera in sede d’approvazione definitiva della legge, che ne ha
compromesso la procedura normale di esame e approvazione, ai sensi dell’art. 72.1 Cost e del Regolamento della .Camera, anche con riferimento alla vicenda del c.d. emendamento premissivo “Esposito”, anch’esso elusivo della normativa costituzionale e regolamentare;
-la questione relativa all’intrinseca irragionevolezza e incostituzionalita’ delle prevista

entrata in funzione dell’italicum in data anteriore alla definitiva approvazione della riforma costituzionale, soppressiva del Senato elettivo, con conseguenti percorsi differenziati parimenti irragionevoli e lesivi di principi costituzionali ( e con necessita’ comunque all’esito del voto referendario di armonizzare il sistema)
Su tutto questo dovra’ pronunciarsi la Corte costituzionale, chiamata a mettere il dito nella piaga dell’intreccio tra legge elettorale e principi costituzionali e anche della liason dangereuse tra italicum e riforma costituzionale.
E’ certamente indiscutibile il valore costituzionale delle leggi elettorali, sempre ben chiaro agli studiosi dei sistemi costituzionali e politici.
La teoria delle elezioni non e’ che la teoria della esistenza politica della Costituzione. E’ evidente che quando il diritto elettorale venga radicalmente modificato e’ la Costituzione che viene posta in discussione.
L’udienza del 4 ottobre : su che cosa decidera’ la Corte?
Il Tribunale di Messina chiamato a decidere sul ricorso proposto da cittadini elettori , rivolto a sentir dichiarare il loro diritto di votare secondo regole conformi alla Costituzione, disattese dall’italicum, ha ritenuto non manifestamente infondate sei delle tredici questioni sollevate, accogliendo in particolare i seguenti motivi di ricorso:
III° MOTIVO – Il “vulnus” al principio della rappresentanza territoriale
IV° MOTIVO – Il “vulnus” ai principi della rappresentanza democratica.
V° MOTIVO – La mancanza di soglia minima per accedere ballottaggio
VI° MOTIVO – Impossibile scegliere direttamente e liberamente i deputati
XII* MOTIVO – Irragionevoli le soglie di accesso al Senato, residuate nella L. 270-2005 (porcellum-consultellum)
XIII MOTIVO – Irragionevole applicazione della nuova normativa elettorale per la Camera a Costituzione vigente per il Senato.
A sua volta il Tribunale di Torino , nel ricorso proposto da cittadini elettori, primo firmatario Don Luigi Ciotti, sempre rivolto a sentir dichiarare il loro diritto di votare in conformita’ della Costituzione, violata dall’italicum, ha ritenuto non manifestamente infondate 2 questioni, tra quelle sollevate,investendone la corte Costituzionale.
La prima riguarda l’illegittimità degli art. 1 comma 1 lett. f), art. 2 comma 25 capoverso “art. 83” della l. 52/2015 e art. 83 comma 5 D.P.R. n. 361/1957, relativamente al turno di ballottaggio, per violazione degli artt. 1, 3 e 48 secondo comma Cost. (iperpremio al primo partito senza soglia)
In proposito i ricorrenti cittadini hanno evidenziato che il disposto normativo in esame recita che “sono attribuiti comunque 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40% dei voti validi o, in mancanza, a quella che prevale in un turno di ballottaggio tra le due con il maggior numero di voti, esclusa ogni forma di collegamento tra liste o di apparentamento tra i due turni di votazione”
E’ indispensabile premettere una considerazione fondamentale in tema di ballottaggio: in nessun ordinamento democratico conosciuto, ad eccezione della Francia, esiste un turno di ballottaggio per determinare la composizione di un organo legislativo, essendo i meccanismi sinora utilizzati finalizzati all’elezione di organi amministrativi monocratici (sindaci, presidenti di regione, ecc.).
I correttivi adottati in alcuni paesi (soglia di sbarramento e ridotta dimensione dei collegi) non sono in grado di garantire con certezza (a differenza del ballottaggio dell’italicum, porcellum redivivo) che un partito ottenga la maggioranza assoluta dei seggi.
Nel solo paese, la Grecia, che prevedeva fino a qualche giorno fa un premio di maggioranza al primo partito, questo è costituito solo da un numero fisso di deputati (50 su 300). La Grecia peraltro proprio in questi giorni ha abbandonato tale sistema, recuperando il sistema proporzionale con piccolo sbarramento.
L’unico paese monocamerale che adotta un sistema misto a prevalenza maggioritaria con meccanismi che possono dare una maggioranza abnorme al primo partito è l’Ungheria, “forse” non un modello da imitare.
Quanto ai tredici paesi bicamerali, ben dieci hanno un sistema elettorale proporzionale e due (regno Unito ora uscito dall’Unione europea con la Brexit, e Francia) un sistema maggioritario a uno o due turni in collegi uninominali. (altra cosa rispetto al premio al partito vincitore del ballottaggio nazionale, a prescindere da qualunque soglia, e con liste sostanzialmente bloccate di nominati per circa due terzi dei deputati, dell’italicum).
Grazie all’Italicum il nostro è il solo Paese su ventisette ad avere adottato un sistema elettorale con premio di maggioranza, doppio turno di lista e attribuzione certa di una maggioranza più che assoluta dei seggi ad un solo partito.
Già questo profilo costituisce un autonomo vizio di costituzionalità della norma in esame. Derivando da tale scelta, combinata con soglie di accesso, assenza di quorum minimo di voti validi e un “premio “abnorme di seggi alla migliore minoranza, un effetto distorsivo senza limiti della rappresentanza reale del corpo elettorale. Tale effetto risulta infatti ancor più sacrificare, all’obiettivo della “governabilità”, il principio di rappresentanza democratica, come indicato da codesta Corte, e, di conseguenza, il diritto al voto uguale, personale diretto. In caso di ballottaggio alla lista vincente verrà attribuito un “premio” di entità abnorme ed inversamente proporzionale all’entità del consenso ricevuto.

Attribuzione che avviene, va sottolineato ancora una volta, a prescindere da un qualsiasi quorum minimo di voti validi. In relazione agli aventi diritto in pratica, in caso di raggiungimento da parte di una lista della soglia del 40% al primo turno elettorale, la stessa lista espressione della più forte minoranza, si vedrebbe attribuire un premio che può raggiungere fino il 14% del totale dei seggi in palio, traducibili in 94 seggi su 618 (ai quali vanno aggiunti i 12 seggi della Circoscrizione Estero). Nel caso invece in cui , com’è altamente probabile date le attuali tendenze elettorali e l’assetto attualmente tripolare del corpo elettorale , che nessuna lista raggiungesse al primo turno la soglia del 40% dei voti validi, può accadere che la lista della maggiore minoranza, destinataria al ballottaggio di una percentuale anche minima di voti validi, poniamo il 20%, – traducibili in 123 seggi – si vedrà attribuire invece 340 seggi (217 in più di quelli spettanti proporzionalmente !!!) pari ad oltre il 55% di quelli disponibili.
Tale conseguenza determina una lesione del tutto abnorme alla rappresentanza e un vulnus costituzionalmente irrazionale e irragionevole alla libertà ed uguaglianza di voto tra i cittadini, trasformando lo stesso impianto della legge elettorale italiana da proporzionale, come essa è, a maggioritaria.
Non solo. L’italicum viola la Costituzione sotto un ulteriore ed ancor più radicale profilo. Precisamente: l’introduzione di un premio di maggioranza attribuibile al secondo turno di ballottaggio a prescindere dal raggiungimento di un qualsiasi quorum di voti validi determina di per sé la trasformazione dell’impianto della legge elettorale da proporzionale a maggioritario. E tale risultato viola di nuovo il dettato costituzionale in materia, come interpretato dalla Corte costituzioonale nell’ambito della sentenza n.1/2014.
L’eventuale turno di ballottaggio può altresì produrre: 1) la violazione in maniera patente della volontà del corpo elettorale, come espressa al primo turno (di non dare a nessuna lista il numero di voti necessari all’attribuzione del premio di maggioranza) e 2) la violazione della prescrizione costituzionale di uguaglianza e libertà del voto degli elettori.
Infatti verrebbe distorta sia la volontà con la quale una maggioranza degli elettori/elettrici avesse deciso, al primo turno, di non assegnare il premio “di maggioranza” a nessuna lista, che il principio di uguaglianza del voto. Ciò dato che il voto dei cittadini che avessero scelto la lista di minoranza più forte (alla quale verrebbe attribuito il premio di maggioranza) varrebbe fino a 2-3 volte di più – nel determinare la composizione dell’organo parlamentare – del voto dei cittadini che avessero votato ognuna delle altre liste. In altre parole: se una lista giungesse al ballottaggio avendo ottenuto al primo turno, poniamo, il 25% dei voti validi, e quella stessa lista vincesse al secondo turno con la stessa percentuale ovvero con una inferiore di voti validi, accadrebbe che quella lista riceverebbe di fatto un premio pari almeno al 30% dei seggi – quindi 186 seggi di premio – allo scopo di garantirle una maggioranza artificiosa del 54% dei deputati! Viceversa tutte le liste rimanenti, rappresentative del 75% dei voti validi, si vedrebbero attribuire nel totale 278 seggi!
Da tanto si deduce che la sentenza n.1/2014 dichiarativa dell’illegittimità costituzionale di alcune norme della Legge n.270/2005, è basata su principi e ragioni che risultano applicabili , data l’identica ratio, anche all’italicum , relative al “premio di maggioranza”: “Il meccanismo di attribuzione del premio di maggioranza prefigurato dalle norme censurate, inserite nel sistema proporzionale introdotto con la legge n.270/2005, in quanto combinato con l’assenza di una ragionevole soglia di voti minima per competere all’assegnazione del premio è pertanto tale da determinare un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di uguaglianza (art.48, comma secondo, Cost.). Esso infatti pur non vincolando il legislatore ordinario alla scelta di un determinato sistema, esige comunque che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi (sentenza n.43 del 1961) ed assume sfumature diverse in funzione del sistema elettorale prescelto. In ordinamenti costituzionali omogenei a quello italiano, nei quali pure è contemplato detto principio e non è costituzionalizzata la formula elettorale, il giudice costituzionale ha espressamente riconosciuto, da tempo, che, qualora il legislatore adotti il sistema proporzionale, anche solo in modo parziale, esso genera nell’elettore la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto, e cioè una diseguale valutazione del “peso” del voto “in uscita”, ai fini dell’attribuzione dei seggi, che non sia necessaria ad evitare un pregiudizio per la funzionalità dell’organo parlamentare (BVerGE, sentenza 3/2011 del 25 luglio 2012 ma vedi già la sentenza n.197 del 22 maggio 1979 e la sentenza n.1 del 5 aprile 1952). Le norme censurate pur perseguendo un obiettivo di rilievo costituzionale, qual è quello della stabilità del Governo del paese e dell’efficienza dei processi decisionali nell’ambito parlamentare, dettano una disciplina che non rispetta il vincolo del minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori costituzionalmente protetti, ponendosi in contrasto con gli artt.1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost. In definitiva detta disciplina non è proporzionata rispetto all’obiettivo perseguito, posto che determina una compressione della funzione rappresentativa dell’assemblea, nonché dell’uguale diritto di voto, eccessiva e tale da produrre un’alterazione profonda della composizione della rappresentanza democratica sulla quale si fonda l’intera architettura dell’ordinamento costituzionale vigente. Deve quindi essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art.83, comma 1 n.5 e comma 2, del DPR n.361 del 1957” (Corte Cost., sentenza n.1/2014, parte motiva, capitolo n.3.1.).
Tale ragionamento – che pare formulato a carico della legge n.52/2015 e non (solo) a carico della L.n.270/2005! – può applicarsi alla lettera anche all’italicum . Siamo infatti anche in questo caso di fronte: 1) all’assenza, nel turno di ballottaggio, di una qualsiasi soglia minima di voti al raggiungimento della quale solamente dovrebbe scattare il “premio di maggioranza” per evitare effetti distorsivi della volontà del corpo elettorale, incompatibili col rispetto delle norme cost. richiamate, 2) alla violazione del principio per cui una legge ad impianto proporzionale può certo essere corretta in senso maggioritario ma entro limiti di ragionevolezza strettamente finalizzati a favorire la “governabilità” senza sacrificare i valori costituzionali di libertà e uguaglianza , sia in entrata che in uscita, del voto degli elettori.
Tali limiti di ragionevolezza risultano, nel caso della Legge n.52/2015, del tutto travolti.
Il ballottaggio di lista, contestuale al divieto di coalizione o accordi di desistenza ed alla presenza al primo turno delle soglie di accesso, aggrava ulteriormente e in modo intollerabile l’effetto distorsivo del meccanismo di trasformazione dei voti in seggi. Con una compressione della rappresentanza democratica ingiustificabile stante che la Corte nella sentenza 1/2014 rilevò altresì come un sistema proporzionale come quello implicitamente vigente – pur se non costituzionalizzato – nel nostro Ordinamento, “genera nell’elettore la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto in uscita, ai fini dell’attribuzione dei seggi, laddove tale squilibrio non sia necessario ad evitare un pregiudizio per la funzionalità dell’organo legislativo”
L’illegittimità costituzionale vi è ragionando sulla percentuale dei voti validi, ma si potrebbe obiettare che nel caso di ballottaggio vi è una percentuale pari al 50%+1 dei voti validi espressi nel turno di ballottaggio, che legittimerebbe l‘attribuzione del premio. Un falso ragionamento che ignora il principio di rappresentanza e della sovranità del popolo.

I seggi sono attribuiti alle circoscrizioni ed ai collegi in relazione alla popolazione ivi residente (art.56, c. 3 Cost.), numero di seggi, che sarà conosciuto con il DPR previsto dall’art. 3 , c. 1-3 del DPR n. 361/1957 , come novellato dall’art. 2, c. 3 legge n. 52/2015. Con il premio di maggioranza nell’ambito di una circoscrizione i seggi saranno attribuiti ai collegi prescindendo dalla loro popolazione residente e non è escluso che possano essere allocati in altra circoscrizione (art 83 c. 1 n.8 DPR n. 361/1957, novellato dall’art. . 2, c.. 25, cpv Art. 83). Il turno di ballottaggio ammette le due prime liste senza previsione di una percentuale minima per essere ammesse e senza alcun riferimento alla percentuale dei votanti rispetto agli aventi diritto, come nel paese, la Francia, che pratica il ballottaggio sia pure in collegi uninominali. Al primo turno è richiesto un doppio quorum, la maggioranza assoluta dei voti validi, che corrisponda almeno al 25% degli elettori iscritti. Il secondo turno è riservato a tutte le liste che abbiano ottenuto voti pari almeno al 12,50 degli elettori iscritti. Nel sistema della legge n. 52/2015 è assente ogni criterio di rappresentatività del corpo elettorale e ciò è contraddittorio con lo scopo di assegnare un premio per la governabilità: se infatti partecipasse alle elezioni meno della metà del corpo elettorale significherebbe che le proposte di governo, ai sensi dell’art. 14 bis DPR n. 361/1957 con la relativa panoplia di capi politici e capolista, tutte senza eccezioni, sono rifiutate dal corpo elettorale e quindi la sovranità del popolo va rispettata.
Con la seconda questione, accolta dal Tribunale di Torino,si e’ affermata l’ illegittimità costituzionale dell’art. 85 D.P.R. n. 361/1957 come modificato dall’art. 2 comma 27 della l. n. 52/2015, in relazione alle candidature multiple, per violazione degli artt. 3 e 48 Cost.
La disposizione in esame, così come modificata dalla l. n. 52/2015, si presenta costituzionalmente illegittima nella parte in cui consente ai soli candidati capilista di candidarsi in più collegi ed attribuisce loro, nel caso conseguano la proclamazione in più di un collegio, di optare senza alcun vincolo per il collegio nel quale vogliono ricollegare la loro elezione.
Riservare ad una élite politica, i capilista delle liste presenti alle elezioni, la duplice facoltà di potersi candidare fino ad un massimo di 10 collegi e quella di poter optare, ad elezione avvenuta con successo, per un collegio piuttosto che per un altro, determina un pesantissimo condizionamento anche per l’elezione dei candidati che seguono nella sua lista, che sono poi quelli destinatari dei voti di preferenza. Può verificarsi, tra i casi più gravi, che se in un collegio scattasse per la lista un solo seggio e il capolista optasse per esso, attribuibile normalmente al più votato con le preferenze, tale sua scelta comporterebbe la mancata elezione proprio di quel candidato maggiormente votato. Si tratta di previsioni, quelle relative alle pluricandidature con facoltà di scelta del seggio, superate da tutti gli altri ordinamenti democratici (si veda, tra altri, V. Buonomo, I subentri nelle assemblee parlamentari in corso di legislatura, in Quaderni costituzionali, 2007, n.4 pp 895 e ss) e rispetto ai quali la Dottrina ravvisa elementi di incostituzionalità. Non saranno più infatti gli elettori dei collegi ad eleggere il loro candidato ma sarà il candidato capolista a decidere in quale collegio farsi eleggere.
Si tratta pertanto di violazione degli artt. 3 e 48 Costituzione, come affermato dal Giudice torinese.
In conclusione il 4 ottobre una scadenza importante in vista del referendum popolare , riferito ad un combinato disposto pericoloso per la democrazia.

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